这一期，我们将对有关“未验先投”的执法最后两个收官的问题开展讨论交流：

     1. “未验先投”超过两年了才被发现，还要不要处罚？

     2. 如何遏制“未批先建”和“未验先投”的违法行为？

往期回顾 

上几期我们对10个有关“未验先投”的执法难题进行了讨论交流：

1. 依据《建设项目环境保护管理条例》第23条对“未验先投”违法行为进行处罚，必须进行“双罚”吗？

2. 对“未验先投”违法行为进行“双罚”有无例外？

3. 对直接负责的主管人员和其他责任人员处以罚款是否以“逾期不改正”为前提？

4. 对“未验先投”违法行为进行处罚后，建设单位仍旧不改正的，还可以再次进行“双罚”吗？（更多阅读：独家！“未验先投”执法相关问题，你想知道的都在这里！）   

5.《建设项目环境影响评价分类管理名录》修正后，报告书或者报告表项目变更为登记表项目的，还需要验收么？

6.“未验先投”违法行为发生在新《建设项目环境保护管理条例》实施之前，是按照新条例还是按照旧条例进行处罚？（更多阅读：独家！“未验先投”，新旧条例如何使用？专家分析（一））

 7. 对“未验先投”责令限期改正的“限期”是多久？（更多阅读：【独家】“未验先投”执法相关问题（三），马上收藏！）

8. 环保设施竣工验收的“验收期”是多久？

9. 既有“未批先建”违法行为，又有“未验先投”违法行为，该如何处罚？

10. 如何认定“直接负责的主管人员”和“其他直接责任人员”？

1. “未验先投”超过两年了才被发现，还要不要处罚？

《行政处罚法》第29条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”

根据上述法律规定，对于“未批先建”违法行为，只要自其建设行为终了之日起二年内未被发现的，环保部门应当遵守《行政处罚法》第29条的规定，对建设单位“未批先建”的违法行为不予行政处罚。因为“未批先建”违法行为在建设行为终了之时就已经结束，不存在连续或者继续状态，所以对“未批先建”的违法行为，行政处罚的追溯期限是自建设行为终了之日起计算，如果是二年内未被发现的，对建设单位“未批先建”的违法行为不予行政处罚。

但是，建设项目“未验先投”而投入生产或者使用，因为“未验先投”的违法行为一直处于连续或者继续状态，无论其是否超过两年，环保部门都应当对建设单位“未验先投”的违法行为依法作出处罚，即依照《建设项目环境保护管理条例》第23条的规定做出处罚。

除非是从“未验先投”违法行为终了之日起，到环保部门发现其曾经的“未验先投”违法行为之日期间，超过了两年的行政处罚追溯期限，环保部门则应当遵守《行政处罚法》第29条的规定，不予行政处罚。而实际上，“未验先投”违法行为终了，实际上就只有两种情形，一种是已经停产，另一种是及时补办了验收手续。

实践中，往往是同一个建设单位的建设项目，既有“未批先建”的违法行为，同时又有“未验先投”的违法行为，且这两种违法行为都是超过两年才被发现，该怎么处罚呢？

按照全国人大常委会法工委《关于建设项目环境管理有关法律适用问题的答复意见》，建设单位同时构成“未批先建”和“未验先投”两个违法行为的，应当分别依法作出相应处罚。根据上述《行政处罚法》29条的要求，“未批先建”违法行为已超过二年行政处罚追溯期限，不予处罚。

但是，即使“未批先建”违法行为已超过二年行政处罚追溯期限，环保部门仍可以对“未验先投”的违法行为依法作出处罚，不受“未批先建”违法行为行政处罚追溯期限的影响。

特别要强调的是，对于“未批先建”违法行为已超过二年行政处罚追溯期限不予处罚，仅仅是对“未批先建”的违法行为不再予以行政处罚，并不是对建设单位的其他违法都不处罚了。建设项目“未批先建”投入生产或者使用后，有关单位或者个人具有超过污染物排放标准排污，通过暗管、渗井、渗坑、灌注或者篡改、伪造监测数据，或者不正常运行污染防治设施等逃避监管的方式排污等情形之一，环保部门应当对相关违法行为依法予以处罚。

而为什么对于“未批先建”违法行为超过二年行政处罚追溯期限则不予处罚？这也是小伙伴们比较困惑的问题，篇幅原因，我们留待下期讨论。

 

2. 如何遏制“未批先建”和“未验先投”的违法行为？

对于具有“未批先建”或者“未验先投”违法行为，或者两种违法行为都有的企业，无论其是否已经投产超过了两年，实际上，对于环保部门保护环境的职责而言，执法重点都应当放在企业违法行为是否造成对环境的实质影响上，即在于污染环境的结果，而不是在于是否做了环评、是否组织验收等过程性程序上。

因为做环评、组织竣工验收的目的，都是通过环评和竣工验收的程序来预防或者减轻建设项目实施后可能造成的不良环境影响。因此，无论是否有“未批先建”或者“未验先投”违法行为，对于已经投入生产或使用的建设项目，执法的重点都应该是企业是否超标排污、是否造成对环境的不良影响，是否造成环境质量恶化等实质影响上。

环境执法的目的是保障环境质量，环评和竣工验收都是保障环境质量的过程性程序，并不是企业做了环评、通过了竣工验收就一定会达标排放，企业只有按照环评批复要求以及竣工验收要求去做，才能达标排放，从而保障环境质量，保障公众健康和经济社会的可持续发展。

实践中，一些做了环评的企业，根本不按照环评批复要求或者不完全按照环评批复要求去做，造成对环境的不良影响，甚至造成较恶劣的影响。也有一些既做了环评，也竣工验收合格了，但是环保设施闲置或者不正常使用，超标排放或者直接排污，造成对环境的污染和生态的破坏。因此，环境执法的重点本来就应该在是否造成对环境的实质影响的行为上，而不是在是否做了环评、是否验收合格等这些过程上。

因此，遏制“未批先建”和“未验先投”的违法行为，需要全面执行生态环境相关法律法规和两高司法解释的规定，将执法重点放在造成了环境污染后果的违法行为上，而近几年修改的新《环境保护法》《大气污染防治法》《水污染防治法》《环境影响评价法》《建设项目环境保护管理条例》《最高人民法院、最高人民检察院关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》以及《土壤污染防治法》等，恰恰是加大了对造成环境污染后果的违法行为的处罚，如按日计罚、查封扣押、限产停产、追究刑事责任等，这些处罚对于违法企业和违法者来说，其违法代价和成本是非常高的，比只处罚其“未批先建”和“未验先投”的代价也高得多。只有罚到痛，才能从根本上减少违法。

那么，都有哪些针对造成环境污染后果的处罚呢？

一是对超标或者超总量排污的违法行为进行按日计罚。“未批先建”或“未验先投”的建设项目，一般都难以做到达标排放，也不可能满足重点污染物排放总量控制指标的要求。对于超标或者超总量排放污染物的违法行为，既可以根据新《环境保护法》第59条的规定，予以按日计罚。违法排放污染物，受到罚款处罚，被责令改正，拒不改正的，环保部门可以按照原处罚数额按日连续处罚，直到改正为止，即“罚款上不封顶”。

二是对超标或者超总量排污的违法行为实施限产停产。根据新《环境保护法》第60条的规定，超过污染物排放标准或者超过重点污染物排放总量控制指标排放污染物的，县级以上环保部门可以责令其采取限制生产、停产整治等措施；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭。

三是对排污造成或者可能造成严重污染的可以查封、扣押。根据新《环境保护法》第25条的规定，企业事业单位和其他生产经营者违反法律法规规定排放污染物，造成或者可能造成严重污染的，县级以上人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门，可以查封、扣押造成污染物排放的设施、设备。

四是对以逃避监管的方式违法排污的予以拘留。“未批先建”或“未验先投”的建设项目，往往也都存在通过暗管、渗井、渗坑、灌注或者篡改、伪造监测数据，或者不正常运行防治污染设施等逃避监管的方式违法排放污染物的行为。根据新《环境保护法》第63条第（三）项规定，通过暗管、渗井、渗坑、灌注或者篡改、伪造监测数据，或者不正常运行防治污染设施等逃避监管的方式违法排放污染物的，尚不构成犯罪的，除依照有关法律法规规定予以处罚外，由县级以上环保部门将案件移送公安机关，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，处10-15日拘留；情节较轻的，处5-10日拘留。

五是对重金属超标的违法行为追究刑事责任。根据《最高人民法院、最高人民检察院关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》（以下简称两高司法解释），排放、倾倒、处置含铅、汞、镉、铬、砷、铊、锑的污染物超标3倍以上的，或者排放、倾倒、处置含镍、铜、锌、银、钒、锰、钴的污染物超标10倍以上的，按照刑法第338条追究刑事责任。

六是对减少防治污染设施运行支出的违法行为追究刑事责任。根据两高司法解释，对于违法减少防治污染设施运行支出一百万元以上的，按照刑法第338条追究刑事责任。

七是对致使公私财产损失的违法行为追究刑事责任。根据两高司法解释，对于违法所得或者致使公私财产损失三十万元以上的, 按照刑法第338条追究刑事责任。

八是对非法排放危险废物的违法行为追究刑事责任。根据两高司法解释，对于非法排放、倾倒、处置危险废物三吨以上的, 按照刑法第338条追究刑事责任。

九是对环境违法行为进行公益诉讼。根据新《环境保护法》第58条的规定，对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，社会组织可以向人民法院提起公益诉讼，人民法院应当依法受理。腾格里沙漠污染公益诉讼案，最高人民法院终审裁定涉案8家污染企业投入5.69亿元用于修复土壤污染，并承担环境损失公益金600万元。

十是对污染责任者实行生态环境损害赔偿。党的十八届三中全会明确提出对造成生态环境损害的责任者严格实行赔偿制度。2015年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》(中办发〔2015〕57号)，在吉林等7个省市部署开展改革试点，取得明显成效。2017年12月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《生态环境损害赔偿制度改革方案》，明确自2018年1月1日起，在全国试行生态环境损害赔偿制度，促使污染责任者对受损的生态环境进行修复。生态环境损害无法修复的，实施货币赔偿，用于替代修复。污染责任者因同一生态环境损害行为需承担行政责任或刑事责任的，不影响其依法承担生态环境损害赔偿责任。

实际上，根据现行法律法规以及两高司法解释等，还有许多针对不同的违法行为的处罚，就不一一举例了。总之，现有法律法规对于违法行为的处罚，涵盖了现实中存在的绝大多数的违法行为，也就是说，对于违法行为，并不缺乏予以处罚的法律依据。